Konkretni prijedlog za nadgradnju Dejtonskog mirovnog sporazuma i rješenje problema sa legitimitetom Visokog predstavnika UN-a^[1]

Problem s mirom
Rat u Bosni i Hercegovini (BiH) je zaključen u novembru 1995. Dejtonskim mirovnim sporazumom, koji su potpisale sve zaraćene strane, značajni regionalni i relevantni međunarodni akteri iz tog vremena. Većina dosadašnjih promatrača situacije se fokusirala prije svega na probleme koje je Sporazum stvorio za normalno funkcioniranje Bosne i Hercegovine ^[3] i o tome postoji obilje literature, ali se izvodljivo rješenje tek treba ponuditi. Dejtonskim sporazumom je postignut mir blokirajući bilo kakvu sposobnost efikasnog upravljanja i umanjujući državni kapacitet BiH, putem disperzije vlasti, a s neuobičajenim ustavnim fokusom na internacionalizam i forsiranjem pogrešne vrste pluralizma koji zapravo podriva normalno funkcioniranje demokratije u BiH. Slična disperzija moći je temelj unutar političkog sistema Sjedinjenih Američkih Država (SAD) od njenog nastanka. Međutim, unutar tog sistema kroz pažljivo izgrađenu i postupno rastuću predstavničku demokratiju baziranu na individualizmu, vremenom se dovoljno snage koncentriralo u instituciji predsjednika države da balansira moć individualnih Američkih država. Predsjednici su postepeno uspjeli povećati državni kapacitet SAD-a i učiniti da ta multinacionalna zemlja funkcioniše efikasno. Zbog toga se i rješenje za politički zastoj u BiH treba naći na tom nivou, i to u instituciji Visokog predstavnika UN-a, koji zapravo upravlja političkim sistemom RBiH kao primarni akter direktno odgovoran za provedbu Dejtonskog sporazuma, i u pogledu slova i namjere dokumenta. Da bi se krenulo naprijed, posebno u smislu namjere Sporazuma, potrebno je reformulisati i demokratizirati postupak izbora Visokog predstavnika, kojeg imenuje Vijeće sigurnosti UN-a za RBiH.
Važno je podsjetiti se da Dejtonski sporazum nije donio samo mir, već je i redefinisao RBiH, priznatu nezavisnu državu od strane UN-a. Redefinisanje nije izvršeno samo priznavanjem i reifikacijom u političku stvarnost drugog entiteta BiH, Republike srpske (Rs), već i promjenom tadašnjeg Ustava RBiH. Oba ova elementa Sporazuma treba prokomentarisati kako bi se pojasnilo rješenje političkog zastoja u BiH.

Washington: 18. marta 1994. godine je potpisan Washingtonski mirovni sporazum

Kao rezultat Dejtonskog sporazuma, RBiH se od unitarnog pretvorila u federalni sistem sa dvije konstitutivne jedinice koje nikada prije nisu postojale, Federacija Bosne i Hercegovine (Federacija BiH) i Rs. Prva prethodno nepostojeća jedinica koja je stvorena bila je Federacija B-H u kojoj dominiraju Bošnjaci i Hrvati, i koja je zapravo prva podijelila RBiH i ustanovila temelj za daljnju podjelu unitarne države i eventualno priznanje Rs-a u kojem sada dominiraju Srbi. Federacija B-H stvorena je 18. marta 1994. godine potpisivanjem Vašingtonskog sporazuma pod pokroviteljstvom SAD-a. Isti sporazum je također predložio konfederacijsko udruživanje između Republike Hrvatske i Federacije B-H, ali je ta namjera kasnije napuštena u Dejtonu. Međutim, i sam prijedlog Konfederacije Hrvatske s Federacijom B-H je zapravo omogućio kasnije političko priznanje Rs. Prijedlog ne objašnjava precizno zašto je konfederacija bila potrebna, ali se podrazumijevalo da je ona način da se udovolji Republici Hrvatskoj koja je u to vrijeme bila aktivno uključena u RBiH rat kao agresor, što je i Međunarodni krivični sud za bivšu Jugoslaviju (ICTY) potvrdio. Takav pristup prema agresorima međunarodno priznate države RBiH, punopravne članice UN-a, potom je ponovljen u svim narednim sporazumima pod pokroviteljstvom SAD-a, Evropske unije (EU) i Vijeća sigurnosti UN-a. Stoga je jasno da je internacionalizam značajno utkan u politički sistem BiH i to na dva načina: u smislu odgovornosti koju međunarodna zajednica ima prema narodu i državi BiH, a i u smislu ideala ugrađenih u Dejtonski ustav RBiH. Stoga, prvo se treba razmotriti federalizam i ustavni aranžmani BiH.

Disperzija moći kroz polu-federalizam u Bosni i Hercegovini
Većina komentatora BiH političke situacije obično naglašava problem Dejtonskog priznanja Rs u kojoj dominiraju Srbi, kao prepreke za normalno funkcionisanje BiH, a istovremeno previđa i zanemaruje učinke Vašingtonskog sporazuma koji je prvi podijelio državu RBiH stvaranjem Federacije B-H kako bi se udovoljilo Hrvatima u BiH i oko nje. Treba napomenuti da je Vašingtonskim sporazumom susjedna Hrvatska, koja je učestvovala u agresiji na UN-priznatu državu RBiH, uprkos tome ipak nagrađena stvaranjem Federacije B-H, baš kao što su nagrađeni i Srbija i Srbi stvaranjem Rs, bez obzira na njihovu agresiju na RBiH. Nadalje, Federacija B-H bila je polazna tačka za dekonstrukciju unitarne RBiH i usmjeravanju Dejtonskog sporazuma ka smanjenju kapaciteta države BiH. Postojanje Federacije B-H također je dodatno potvrđeno posebnim dokumentom u Dejtonskom sporazumu potpisanom 10. novembra 1995. godine, gdje je istaknuto da je uspostavljanje Federacije „osnovni preduvjet za mir u Bosni i Hercegovini [i da] odgovornosti i zaduženja vlade Federacije i Vlade Republike Bosne i Hercegovine moraju biti odvojene [i da se] nijedna vlada ne smije miješati u ekskluzivne nadležnosti druge vlade”^[4]. Dokument čak nedvosmisleno navodi da Vlada „Republike sada mora prenijeti funkcije na Vladu Federacije u skladu s Ustavom Federacije“ ^[5], a ne obratno, i na taj način još jednom pokazuje važnost stvaranja Federacije B-H Vašingtonskim sporazumom. Federacija B-H se naziva federacijom ne radi svog odnosa s drugom BiH jedinicom, već radi vlastite strukture sastavljene od deset autonomnih kantona sa svojim vladama, koji su ujedinjeni kao federacija. Rs, kao drugi entitet, ima svoj unitarni sistem, gdje lokalne samouprave imaju određena ovlaštenja, ali bez sistema kantona. Važno je napomenuti da za sve ove različite nivoe vlasti, lokalni, kantonalni, entitetski ili državni, ne postoji prilika da svi građani BiH glasaju pojedinačno i zajedno za bilo kojeg kandidata, na bilo kojoj razini vlasti. Građani RBiH glasaju isključivo za vlade i kandidate u vlastitim jedinicama, ali nikada svi zajedno za jednu funkciju, i to predstavlja problem ka izgradnji mogućnosti zajedničkog interesa neophodnog da bi BiH povećala državni kapacitet i pokrenula se iz trenutne situacije.

Internacionalizam i njegova odgovornost
Među mnogim kontradikcijama apropo općih pravila o suverenitetu država, važno je napomenuti da je preduslov za priznavanje RBiH kao neovisne države, koji su postavile međunarodna zajednica i UN bio referendum na cijeloj teritoriji te federalne jedinice bivše Jugoslavije, što je i učinjeno 1992. godine. Ali, usprkos međunarodnim normama o agresijama, priznavanje legitimiteta Federacije B-H i Rs kao „strana“ u svim narednim mirovnim sporazuma njima je dato na osnovu rata, agresije i ratnih zločina koje su počinile domaće i strane hrvatske i srpske trupe, što je potvrdio MKSJ. Ovakve kontradikcije ukazuju na nedosljedan i nepravedan odnos prema RBiH i njenim legitimnim državnim organima, te sugeriraju da bi međunarodna pravila i razumijevanje onog što je ispravno može preustrojiti i prilagoditi novim stvarnostima na terenu u svrhu obezbjeđivanja napretka. Takav pristup internacionalnim normama također pokazuje da međunarodna zajednica i akteri imaju odgovornost prema narodu i BiH državi da preuzmu konstruktivnu ulogu u njenom oporavku u duhu Dejtonskog sporazuma. Takva odgovornost prema RBiH trebala bi se očitovati i u odnosu građana RBiH i Visokog predstavnika UN-a, koji zasada nema nikakvu institucionalnu odgovornost prema ljudima kojima predsjedava, jer ti ljudi nemaju pravo glasa u odabiru osobe za tu funkciju. Takvim stanjem je očita potpuno odsustvo odgovornosti i Visokog predstavnika i međunarodne zajednice prema ljudima u RBiH.

Dejtonski sporazum kao bosanski ustavni ideal
Kao što je napomenuto, Dejtonski sporazum je također stvorio novi Ustav za RBiH. Čitajući ga u cjelini, kao i svi drugi ustavi, i ovaj dogovoren Sporazumom postavlja okvir za politički sistem izgrađen na velikim idejama i idealima. Međutim, čak i za dokument koji treba sadržavati tako visoke principe i ideale kojima društvo treba težiti, neobično je u njemu naći toliko veličanja internacionalizma kroz prihvaćanje baš svih međunarodnih normi bez imalo obzira na lokalnu dinamiku i kulturu. Taj nivo internacionalizma bi možda mogao biti prikladan s obzirom na tronacionalnu prirodu BiH, ali ipak toliki nedostatak pažnje prema lokalnim dinamikama i individualnom građaninu otežava pravilno funkcioniranje liberalne demokratije kojoj se teži. Takav kakav je sada, Ustav BiH je pun priznanja i prihvaćanja svih međunarodno predloženih ljudskih prava, i to od svih međunarodnih institucija koje su eventualno predložile bilo koju normu kao ljudsko pravo. Toliko se u sadašnjem Ustavu naglašavaju opća ljudska prava da je ostalo mjesta za samo nekoliko građanskih prava koje samo građani RBiH mogu imati, a ne i bilo ko drugi ko posjeti zemlju. S tolikim naglaskom na ljudskim pravima u Dejtonskom ustavu, taj dokument utvrđuje jasnu preferenciju prema modelu socijalne države, koji treba pružiti mogućnost uživanja svih takvih prava, a što se očekuje od BiH. Ipak, taj ustav ne daje mehanizam za povećanje kapaciteta BiH države kako bi vremenom mogla omogućiti uživanje takvih ljudskih prava. Dodatno, budući da Dejtonski Ustav BiH oponaša Ustav SAD-a, trebali bismo primijetiti i suštinsku razliku između ta dva ustava, gdje potonji naglašava samo negativna prava gdje je uloga države samo da štiti a ne i da pruža prava; dok prvi ustav nameće pozitivna prava koje država treba da osigura za građane.
Iako je sistem SAD-a izgrađen na principima pluralizma, koji zamišlja da se za političku prevlast nadmeću interesne grupa ili ad-hoc frakcije sastavljene od individualnih osoba koje slijede lične interese. Za razliku od toga, u RBiH su konstitutivne skupine predviđene ustavnim kategorijama grupa koje su nepromjenljive i trajne, dok je individualni građanin gotovo nebitan. U američkom sustavu pojedinac treba tražiti sreću sam i ne postoji garancija za bilo koja grupna prava, dok Ustav Dejtonskog sporazuma za BiH posebno propisuje prava konstitutivnih grupa i očekivanja da socijalna država treba imati aktivnu ulogu u osiguravanju dobrobiti i sreće pojedinaca i konstitutivnih naroda kao grupe. Takva situacija sa grupnim pravima obično izaziva problem etničkog nadmašivanja (ethnic outbidding) za koji se zna da destabilizira demokratiju, a i da stvara demokratske paradokse u kojima su male grupe često prezastupljene u raznim organima vlasti, na osnovu moći koju su možda u jednom momentu imale. Uz to, takva situacija sa fokusom na grupe umjesto individue onemogućuje demokratski princip jedna-osoba-jedan-glas da funkcioniše u BiH. I zato još jednom, da bi BiH funkcionisala u duhu Dejtonskog Ustava, treba povećati kapacitete države BiH i pronaći efikasne demokratske mehanizme koji to mogu omogućiti.
Raspršivanje moći i sprječavanje tiranije većine u državi koje je ustav Dejtonskog sporazuma učinkovito uspio ostvariti bilo je ključno za mir u vrijeme kada je donesen, ali sporazum nije pružio mehanizme za balansiranje moći konstitutivnih grupa i pojedinačnih prava, niti alate za povećanje državnih kapaciteta BiH da ispuni svoje ustavne odredbe odgovornosti. Ipak, došlo je vrijeme da se riješe ove nedosljednosti i kontradikcije iz političkih aranžmana Dejtonskog sporazuma koji sada koče napredak mirovnog procesa i razvoja kapaciteta države BiH, kako bi od nje imali koristi svi njeni građani. Istovremeno, također treba stvoriti priliku da se ostvare namjere Sporazuma u pogledu visokih ideala BiH Ustava. Najbolji način da se to postigne je reformisati proceduralni pristup za ponovno uspostavljanje demokratskih vrijednosti individualnog građanina BiH kao važnog faktora za bilo koju vrstu demokratije, bilo direktne ili predstavničke, bez narušavanja postojećih aranžmana moći unutar zemlje i međunacionalne BiH dinamike.

Moguće rješenje sa UN i BiH
Baš kao što su i Vašingtonski i Dejtonski sporazumi bili "kreativni" i "inovativni" u rješavanja višeslojnog bosanskog rata, sada je isto tako neophodno biti kreativan i inovativan u pokušaju rješavanja zastoja koji je dijelom stvoren Dejtonskim sporazumom. Pošto je promjena ustava vrlo stresan proces za svaku državu, rješenje za problem se mora naći mimo tako teškog političkog koraka. Reforma se more izvršiti samo na međunarodnoj razini i putem postojećeg elementa internacionalizma u BiH. Budući da Vijeće sigurnosti uspostavlja UN-a Visokog predstavnika kao najviši organ koji je izravno odgovoran za provedbu Dejtonskog mirovnog sporazuma u cjelini, narod BiH, a ne samo članice Vijeća sigurnosti, bi trebao imati pravo glasa u odlučivanju tko će biti izabran za obavljanje te funkcije. Ovdje se dakle predlaže da se Ustav Dejtonskog sporazuma zadrži kakav jeste, a da se samo promijeni proceduralni postupak izbora Visokog predstavnika UN-a, i to kroz demokratizaciju procesa njegovog izbora, i tako izgradi mogućnost za eventualnu promjenu odgovornosti i ovlasti Visokog predstavnika. Aneks 10.2 poziva Vijeće sigurnosti da imenuje Visokog predstavnika, i da bi se demokratizirao taj proces i povećao demokratski legitimitet predstavnika, Vijeće sigurnosti UN bi trebalo umjesto jednog, ponuditi dva kandidata za to mjesto. Odabiranje jednog bi se potom obavilo kroz postupak glasanja gdje će pored članova Savjeta bezbjednosti i svi građani RBiH na izborima u čitavoj svojoj državi glasati za svog preferiranog kandidata koji će imati mandat od dvije godine. Kandidat koji osvoji većinu glasova građana BiH imat će od njih četiri glasa u izbornom kolegiju, dok će sve ostale članice Vijeća sigurnosti UN-a, njih 15, sve imati po jedan glas. Izborni glas građana BiH bi se zatim trebao postupno povećavati u izbornom kolegiju kroz narednih pet izbornih ciklusa, nakon čega bi građani BiH sami birali Visokog predstavnika UN-a između kandidata koje bi i dalje predlagalo Vijeće sigurnosti UN-a. Takav proces će stvoriti situaciju jednakosti u glasanju za sve građane BiH u državi kroz situaciju jedna-osoba-jedan-glas, bez obzira na ostala eventualne asocijacije koje građanin može i dalje imati, što je temelj pluralizma i liberalne demokratije predviđene Ustavom Dejtonskog sporazuma za BiH. Takvim procesom odabira bi se istovremeno i postepeno povećavao i kapacitet države pružajući, kroz demokratski legitimitet, veću moć Visokom predstavniku UN u BiH. Na kraju, i zašto da ne, potrebno je razmisliti i o mogućnosti i vremenu kada bi se i građani BiH mogli uzeti u obzir kao kandidati za poziciju Visokog predstavnika.

FUSSNOTE / FOOTNOTE
^1] Ovaj tekst je prvobitno objavljen Marta 2021 u Illuminatio/Svjetionik/Almanar: The journal of new ideas; (Vol. 1 No. 2).
^2]Autor Mirsad Kriještorac, Ph.D.^[2]: Zahvaljujem Selmi Gegić i Medihi Škoro na pomoći prilikom pripreme teksta na bosanskom jeziku.
^3] Član I Dejtonskog ustava je odredio promjenu službenog naziva države, navodeći da je „Republika Bosna i Hercegovina, čiji će službeni naziv od sada biti ‘Bosna i Hercegovina’“, pa ćemo takvu dinamiku sa imenima slijediti i u ovom tekstu. Za više vidi str. 45 u dokumentu, Szasz, Paul C. 1996. “Bosnia and Herzegovina-Croatia-Yugoslavia: General framework agreement for peace in Bosnia and Herzegovina with annexes.” 1996. International Legal Materials 35 (1): 75-169.
^4] Pogledaj str.172 u „Republic of Bosnia and Herzegovina-Federation of Bosnia and Herzegovina: Dayton agreement on implementing the Federation of Bosnia and Herzegovina, with attached agreed principles for the interim statute for the city of Mostar“. 1996. International Legal Materials 35 (1): 170-83.
^5] Ibid.